Conversion et reconversion des sites d’accueil des grands événements sportifs

Cet article a initialement été publié dans la revue Juris Tourisme N°220 du mois de juin 2019. Il est reproduit sur notre blog avec l’accord de l’éditeur.

Si la conversion des sites d’accueil des grands événements sportifs fait l’objet de lois spéciales adoptées dans un contexte d’enthousiasme des mondes politiques et sportifs, la reconversion post-événement est en général le «parent pauvre». La notion d’ «héritage» n’est apparue que tardivement avec une définition plus large que la reconversion des sites. Or, les exemples de reconversions inexistantes ou inadaptées constituent autant de repoussoirs et d’arguments pour les oppositions locales. La perspective d’une reconversion pertinente sera, dans les années à venir, une condition d’acceptabilité même des grands événements sportifs.

La conversion des sites en vue de l’accueil des grands événements sportifs fait généralement l’objet d’un soutien fort du monde politique et du monde sportif. Néanmoins, la reconversion post-événement est souvent peu ou mal appréhendée alors que la perspective d’une reconversion réussie constitue une condition de la nécessaire adhésion populaire.

Conversion des sites d’accueil : une transformation de moins en moins portée par l’événement

Un engagement politique fort en faveur de la conversation

L’aventure que constitue la candidature à l’accueil d’un grand événement sportif a toujours nécessité une symbiose entre le monde sportif et le monde politique. Sans cette symbiose la candidature est vouée à l’échec, avec elle n’est pas toujours couronnée de succès.

Or, les sites d’accueil des grands événements sportifs doivent en général satisfaire à des cahiers des charges extrêmement exigeants, eu égard au dimensionnement et aux fonctionnalités spécifiques de l’événement concerné et des équipements afférents : stades de très grande capacité, village, desserte …

Dans l’enthousiasme politico-sportif lié à l’événement, des lois spéciales sont souvent adoptées pour permettre la réalisation des sites et infrastructures (adaptation des procédures d’aménagement) ainsi que leur financement (fiscalité spécifique).

Des procédures d’aménagement adaptées

Pour les Jeux olympiques d’Albertville de 1992, la loi du 31 décembre 1987 avait permis la mise en oeuvre de la procédure d’expropriation d’extrême urgence et une procédure de réquisition de terrains nus¹.

Pour l’UEFA EURO 2016, la loi du 1^er juin 2011² portait essentiellement sur les subventions et aides susceptibles d’être accordées par les personnes publiques.

Les Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024 font également l’objet de dispositifs adaptés en matière d’aménagement, d’urbanisme, d’environnement, de logement et de transport avec le Titre Il de la loi du 26 mars 2018³. Le nombre de procédures ainsi adaptées est sans précédent en France pour un grand événement sportif. Au-delà de la procédure d’expropriation d’extrême urgence et de réquisition, ont ainsi été prévus les dispositifs suivants :

• modification des modalités de participation du public aux décisions ayant une incidence sur l’environnement
• dispense de formalités au titre du code de l’urbanisme pour les constructions, installations et aménagements directement liés à la préparation, à l’organisation ou au déroulement des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 ayant un caractère temporaire (dix-huit mois pour l’installation + douze mois après la fin de l’utilisation / durée de chantier pour les installations de chantier + douze mois après la fin du chantier)
• procédure de mise en compatibilité des documents d’urbanisme
• recours dérogatoire au marché de conception-réalisation
• permis de construire ou d’aménager autorisant un état provisoire et un état définitif (permis « à double état »)
• possibilité, pour les organismes HLM, d’acquérir et de construire des logements en vue de les mettre à disposition pour l’organisation des JO et de les transformer en logements sociaux à l’issue
• etc.

Une fiscalité spécifique

Pour les Jeux olympiques d’Albertville de 1992, une taxe spéciale d’équipement avait été mise en oeuvre. La loi de finances rectificative pour 1986 avait ainsi instauré cette taxe spéciale d’équipement dans le département de Savoie à compter du 1^er janvier 1987⁴. Cette fiscalité spécifique a été maintenue jusqu’au 1^er mars 2012⁵. Elle avait une affectation très précise (travaux routiers) correspondant à un objectif de désenclavement de la vallée de la Tarentaise dans une logique d’aménagement et de développement du territoire.

L’UEFA EURO 2016
L’UEFA EURO 2016 a donné lieu à la mise en place d’une fiscalité spéciale : le prélèvement complémentaire de 0,3 % sur le produit des jeux instauré par la loi de finances pour 2011 (n° 2010-1657 du 29 déc. 2010, JO du 30, art. 79). L’article 1609 novovicies du code général des impôts prévoyait alors : «Un prélèvement complémentaire de 0,3 % est effectué de 2011 à 2015 sur les sommes mentionnées au premier alinéa. Ce prélèvement complémentaire est plafonné à 24 millions d’euros par an. Son produit est affecté au Centre national pour le développement du sport en vue du financement des projets de construction ou de rénovation des enceintes sportives destinées à accueillir la compétition sportive dénommée « UEFA Euro 2016 » ainsi que des équipements connexes permettant le fonctionnement de celles-ci». Ce prélèvement a ensuite été prorogé sur la période 2016-2017 avec des plafonds adaptés sur ces deux années complémentaires (n° 2014-1654 du 29 déc. 2014, JO du 30, art. 121), plafonds ensuite relevés substantiellement pour 2016 (n° 2015-1785 du 29 déc. 2015, JO du 30, art. 41) puis pour 2017 (n° 2016-1917 du 29 déc. 2016, JO du 30, art. 36).

Les Jeux olympiques et paralympiques de Paris 2024

Le dispositif de prélèvement complémentaire de 0,3 %, instauré pour l’UEFA EURO 2016 (V. encadré ci-dessus), a été maintenu pour le financement de Paris 2024 avec une extension pour la période 2018-2024⁶. Le plafonnement a enfin été supprimé par l’article 44-II-4° de la loi du 30 décembre 2017 de finances pour 2018⁷.

Une adhésion populaire plus problématique

Si l’engouement politique pour les grands événements sportifs se traduit par des lois spéciales permettant la réalisation et le financement des sites d’accueil des grands événements sportifs, l’adhésion populaire pour l’accueil de ces grands événements se tarit.

Le nombre de candidatures à l’organisation se réduit année après année. Pour les Jeux olympiques et paralympiques de 2024, seules Paris et Los Angeles restaient en lice avant que le Comité international olympique (CIO) ne décide d’attribuer conjointement les deux olympiades de 2024 et 2028, une à chaque candidate. Pour les JO d’hiver 2026, seules Stockholm-Are et Milan-Cortina d’Ampezzo demeurent en lice après le rejet par référendum des candidatures d’lnnsbruck, Sion et Calgary.

Au-delà du seul coût financier, environnemental et social de la conversion (création des sites), l’aptitude à la reconversion est un élément central de l’adhésion populaire à une candidature. Les exemples d’installations abandonnées sont nombreux et largement cités par les opposants à l’accueil d’un grand événement sportif. Les derniers Jeux olympiques d’été d’Athènes, de Pékin et de Rio ont laissé derrière eux des installations sportives inutilisées car inutilisables (les «éléphants blancs» ), des villages «fantômes» … Déjà en 2010, Andrew Zimbalist notait dans un article : «l’entretien du Stade olympique de Sydney (Australie) avec ses 90 000 sièges coûte 30 millions de dollars par an. De nombreux sites utilisés pendant les Jeux d’Athènes en 2004 sont soit vides, soit rarement utilisés, et occupent des terrains précieux dans ce centre urbain surchargé. Quant aux Jeux de Pékin, ils ont laissé plusieurs bâtiments coûteux comme le Cube d’eau (la piscine olympique), qui est en sous-utilisation chronique»⁸. Seule Londres semble, parmi les dernières éditions, avoir en partie réussi le pari de la reconversion tant des principales installations sportives (grand stade et piscine) que du village olympique.

La démonstration de l’aptitude à la reconversion et du caractère tangible de celle-ci sera à l’avenir un élément incontournable du soutien populaire à toute candidature à l’organisation d’un grand événement sportif : sans cette démonstration, le soutien populaire ne sera pas au rendez-vous et la candidature achoppera au moins dans les pays où la volonté populaire est un élément de la décision politique. Au demeurant, l’émergence de nouveaux pays sur la scène internationale des grands événements sportifs n’est peut-être pas seulement la conséquence d’une heureuse universalisation des sports concernés mais aussi la résultante d’une plus grande facilité à porter politiquement de tels projets dans des pays où la volonté populaire est moins déterminante.

Reconversion des sites d’accueil : une nécessité à organiser juridiquement

La reconversion des sites post-événement est un enjeu considérable demandant une forte anticipation. Elle constitue l’un des aspects de l’«héritage positif» que le CIO doit, en application de l’article 2, point 14, de la Charte olympique, «promouvoir [ … ] pour les villes et les pays hôtes». Le CIO a précisé ainsi cette notion d’héritage : «I’héritage olympique est le résultat d’une vision. Il englobe tous les bénéfices tangibles et intangibles à long terme amorcés ou accélérés par l’accueil des Jeux olympiques / de manifestations sportives pour les personnes, les villes / territoires et le Mouvement olympique»⁹.

La reconversion n’est ainsi qu’un volet de l’héritage dans l’approche du CIO. Pour le territoire, elle est un élément essentiel. Elle est plus ou moins compliquée selon les sites (équipement sportif/ village) et les grands événements (JO d’été/ JO d’hiver). Pour Paris 2024, des dispositifs particuliers ont été prévus dans la loi pour intégrer, dès la conception du site pour l’événement, sa reconversion post-événement.

Quelle reconversion ?

La reconversion des équipements sportifs eux-mêmes est souvent la principale difficulté : les prescriptions imposées en termes notamment de jauge et de fonctionnalités sont souvent inadaptées à un usage ultérieur. Dans un article de 2009, Patrick Bayeux soulignait le caractère « démentiel » du cahier des charges de l’UEFA EURO 2016¹⁰. Or, c’est peut-être dans un sport professionnel populaire comme le football que l’écart est le moins important entre les prescriptions liées au grand événement sportif international et l’usage ultérieur en l’occurrence par un club sportif professionnel.

La difficulté est plus grande avec des sports olympiques comme la natation, le judo ou le volley-ball par exemple qui peinent, hors grand événement international, à remplir de très grands équipements. Les solutions récemment mises en oeuvre ou au moins imaginées pour ces équipements sont la réduction de la jauge après événement ou l’utilisation d’installations provisoires (« foraines ») à l’occasion du grand événement.

La reconversion du village olympique en logements est en général envisagée, le site bénéficiant, grâce à l’événement, d’une viabilisation et d’une accessibilité améliorée. Des outils juridiques spécifiques qui avaient au demeurant été imaginés dans le cadre de la candidature de Paris à l’Exposition universelle 2025, ont été introduits dans la loi Olympique du 26 mars 2018¹¹. Ils seront analysés ci-après.

Il convient à ce stade de relever que la question de la reconversion se pose en des termes différents pour les Jeux olympiques d’été et les Jeux olympiques d’hiver. Pour les premiers, l’équipement sportif du grand événement avec ses fonctionnalités imposées pour l’organisation de celui-ci (jauge, espaces réceptifs et techniques) ne peut être le « terrain de jeu » que de grands événements induisant une faible occurrence d’utilisation ultérieure. Pour les seconds (Jeux olympiques d’hiver), l’équipement sportif pourra, au moins en partie, devenir le terrain de jeu d’une pratique sportive et de loisirs s’inscrivant dans le cadre du développement touristique qui constitue la reconversion potentielle. Certes, la reconversion de la piste de bobsleigh et du tremplin de saut à ski soulève des difficultés comparables à celles des équipements des Jeux olympiques d’été, mais les espaces de ski ont vocation à devenir des lieux d’une « pratique loisirs » contribuant au développement touristique et économique des vallées. Les Jeux olympiques de Grenoble (1968) et Albertville (1992) ont ainsi indéniablement eu un impact fort sur l’important développement du nombre de journées-skieurs : jusqu’à 52-55 millions de journées-skieurs générant 120 000 emplois¹². Les JO d’hiver présentent l’atout considérable, quasiment unique parmi les grands événements sportifs ou non, de permettre une reconversion conjuguant efficacement développement touristique et économique pérenne (pratique loisirs accueillant des touristes avec une fort part étrangère), aménagement du territoire (maintien d’une activité locale, résistance à la désertification) et formation des sportifs (pratique sportive).

Les outils juridiques d’aménagement provisoire et définitif

Ainsi qu’il a été exposé, des outils juridiques spécifiques ont été introduits dans la loi Olympique du 26 mars 2018 afin de permettre la conversion et la reconversion¹³. La mesure la plus extraordinaire est la dispense totale de formalités au sens du code de l’urbanisme des « constructions, installations et aménagements directement liés à la préparation, à l’organisation ou au déroulement des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 et ayant un caractère temporaire »¹⁴. La dispense de toute formalité au titre du code de l’urbanisme était jusqu’alors une mesure réservée aux hypothèses de secret (secret défense, équipements de radiocommunication numérique de la police ou de la gendarmerie, bâtiments des services spécialisés de renseignement, établissements pénitentiaires …)¹⁵ ou aux installations présentant un caractère très éphémère (moins de trois mois, année scolaire pour les classes démontables des établissements scolaires et universitaires, un an maximun, pour les opérations de relogement ou les manifestations culturelles, touristiques, commerciales ou sportives … )¹⁶. Pour Paris 2024, le provisoire pourra porter sur dix-huit mois plus douze mois de remise en état, soit un maximum de trente mois là où la durée d’un an était antérieurement un maximum, déjà dérogatoire, dans certains domaines.

 Le quartier faisant l’objet d’une importante valorisation avec notamment une desserte substantiellenment améliorée pour les Jeux olympiques, l’idée consiste à ce que la valeur de la situation définitive (post-JO) soit mise à contribution pour financer les installations provisoires nécessaires pour les JO ou au moins la reconversion

La mesure la plus innovante réside dans la possibilité de permis de construire ou d’aménager unique autorisant l’état provisoire « correspondant aux seules nécessités de la préparation, de l’organisation ou du déroulement des Jeux olympiques et paralympiques de 2024 » et l’état définitif relatif à l’affectation ultérieure post-événement. Ce dispositif dit de « permis à double état », qui avait été antérieurement imaginé dans le dossier de la candidature Exposition universelle 2025, permet de faire porter le coût des installations provisoires liées aux Jeux olympiques par la valorisation économique des installations définitives post-JO. Le permis unique, une fois purgé, permet à un opérateur de faire porter, au moins en partie, les coûts de réalisation et de mise à disposition des installations provisoires olympiques par la valorisation immobilière post-événement (vente de logements, bureaux et/ ou commerces).

Le quartier faisant l’objet d’une importante valorisation avec notamment une desserte substantiellement améliorée pour les Jeux olympiques, l’idée consiste à ce que la valeur de la situation définitive (post JO) soit mise à contribution pour financer les installations provisoires nécessaires pour les JO ou au moins la reconversion. Il a fallu à cet effet permettre l’autorisation d’urbanisme portant conjointement sur l’état provisoire et l’état définitif¹⁷, prévoir une seule autorisation pour permettre de purger les recours assez tôt dans le projet et éviter, par conséquent, la péremption de l’autorisation portant sur l’état définitif¹⁸.

L’idée est pertinente puisqu’elle affecte au financement des installations provisoires du grand événement sportif la valeur future qu’apporte aux terrains d’accueil le développement que ce grand événement induit en termes de constructibilité et de desserte¹⁹. Il convient de rappeler qu’au-delà des Jeux olympiques, de l’EURO ou de la Coupe du monde de la FIFA qui nécessitent des lois spéciales pour répondre aux exigences respectives du CIO, de l’UEFA ou de la FIFA et aux besoins que ces exigences suscitent en termes d’accélération des procédures et de financement, il existe d’autres grands événements sportifs moins exigeants. Ils ont pu, ces dernières années, être organisés en France sans loi spéciale parce que les prescriptions étaient moins décalées des usages ultérieurs envisageables ou parce qu’une partie des besoins exceptionnels pouvait être satisfaite au moyen d’installations provisoires.

Ainsi qu’il a été exposé dans les pays où l’adhésion populaire est un élément déterminant de la décision politique, les grands événements futurs qui seront accueillis seront ceux dont les prescriptions sont raisonnablement absorbables (disciplines basket, hand, volley / rugby …) et ceux dont la perspective tangible de reconversion contribuera positivement à la fois à l’acceptabilité politique (absence « d’éléphant blanc » ou de « friche ») et à la soutenabilité budgétaire (intégration des produits de la valorisation foncière post-événement) du grand événement.

Les Jeux olympiques d’hiver sont un peu à part dans cette réflexion, dès lors que les sites développés peuvent, en grande partie, faire ultérieurement l’objet d’une pratique de loisirs et sportive contribuant positivement tant au développement touristique et donc économique des vallées alpines qu’à l’objectif d’héritage sportif. Le développement touristique des sites olympiques de Chamonix, Grenoble et Albertville a ainsi incontestablement permis de maintenir des emplois pour les populations des vallées, d’éviter la désertification de celles-ci et de former des sportifs.

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¹ L n°87-1132 du 31 déc. 1987, JO du 1^er Janv. 1988

² L n°2011-617 du 1^er Juin. JO du 2

³ L n° 2018-202 du 26 mars 2018,JO du 27.

⁴ L n°86-1318 du 30 déc. 1986, JO du 31, instaurant un article 1599-0 au CGI  ainsi rédigé: « A compter du 1^er Janvier 1987, il peut être institué dans le département de la Savoie une taxe spéciale d’équipement destinée à financer les travaux routiers nécessaires à l’organisation des Jeux olympiques d’ hiver en 1992. La taxe est assise et recouvrée selon les mêmes modalités et sous les mêmes sanctions que la taxe locale d’équipement « 

⁵ Abrogation par la loi n°2010-1658 du 29 du déc. 2010, JO du 30

⁶ L n°2016-1917 du 29 déc. 2016, JO du 30, art. 36 et 158

⁷ L n°2017-1837 du 30 déc. 2017,JO du 31

⁸ Cela vaut-il le coût?, Finances et Développement, p. 11 

⁹ CIO, Approche stratégique en matière d’héritage, une stratégie pour l’avenir. déc. 2017

¹⁰ P. Bayeux, tt Euro 2016 : un cahier des charges démentiel », Lettre d’information des Acteurs du Sport, n° 212, 12 mai 2009.

¹¹ Prec.note 3

¹² Données Domaines Ski ables de France (www.domaines-skiables.fr).

¹³ Préc. note 3

¹⁴ L n°2018-202 du 26 mars 2018 prec. art 10

¹⁵ C urb art 421-8

¹⁶ C urb art 421-5

¹⁷ L n° 2018-202 du 26 mars 2018 préc., art. 15.

¹⁸ Décr. n°2018-512 du 26 Juin 2018, JO du 27.

¹⁹ Le dispositif a au demeurant été étendu aux Championnats du monde de ski alpin 2023 par l’article 61 de la loi ELAN (L n°2018-1021 du 23 nov. 2018,JO du 24).