Dans notre précédent article consacré au « vrai sujet du budget 2027 : la dette », nous expliquions que le véritable enjeu n’était pas tant de réduire le déficit public que la capacité de la France à enrayer une dynamique de dette qui devrait encore porter celle-ci à près de 122 % du PIB en 2027. Nous rappelions également qu’un ajustement budgétaire s’apparente souvent à une « guerre d’usure » : chaque groupe socio-économique a intérêt à en différer le coût dans l’espoir qu’il soit finalement supporté par un autre (Alesina, A. et Drazen, A., 1991, « Why are Stabilizations Delayed? »). Le PLF 2027 en fournit une illustration très concrète.
Avant même de stabiliser la dette, encore faut-il en effet répartir l’effort nécessaire pour empêcher une nouvelle dégradation du déficit. Or, derrière le redressement affiché par le Gouvernement, tous les agents économiques ne sont ni sollicités de la même manière, ni avec la même intensité. Retraités, entreprises, administrations publiques et ménages contribuent par des canaux différents : fiscalité, cotisations sociales, sous-indexation des prestations ou maîtrise de la dépense.
Ce second volet cherche donc à mesurer cet effort, puis à identifier ceux qui le supportent directement. Cette répartition doit toutefois être interprétée avec prudence : le redevable juridique d’un prélèvement ou le bénéficiaire immédiat d’une économie budgétaire n’en supporte pas nécessairement l’incidence économique finale, qui peut se diffuser à terme dans les salaires, les prix, l’emploi ou les cotisations.
L’effort proposé par le Gouvernement : un redressement réel, mais encore très éloigné de la stabilisation
L’écart entre les 54 mds€ d’« effort » annoncés et l’amélioration effectivement obtenue du solde public illustre la portée réelle de l’ajustement. Le point de départ est un déficit désormais attendu à 5,4 % du PIB en 2026. Sans nouvelles mesures de redressement, le Gouvernement estime qu’il se dégraderait encore d’environ un point de PIB en 2027, sous l’effet notamment de la progression spontanée des retraites, de la santé et surtout de la charge de la dette. L’objectif de 5 % suppose donc d’abord de neutraliser cette dérive. Le PLF et le PLFSS contiennent ainsi 43 mds€ de mesures de redressement, auxquels s’ajoutent environ 11 mds€ provenant de mesures décidées antérieurement et montant en charge en 2027, pour aboutir aux 54 mds€ affichés. Ce montant mesure toutefois l’écart à une trajectoire contrefactuelle « à politique inchangée » et non l’amélioration du solde par rapport à 2026.
Une lecture en termes structurels donne une image plus modeste de l’ajustement. Le Gouvernement chiffre à 1,2 point de PIB potentiel l’effort structurel primaire, c’est-à-dire l’effet des décisions discrétionnaires hors charge de la dette : environ 0,7 point par la maîtrise des dépenses et 0,5 point par les recettes. Mais la progression spontanée des prélèvements obligatoires serait moins dynamique que celle du PIB et les autres recettes évolueraient également défavorablement, ce qui en absorberait 0,4 point. Au total, l’amélioration effectivement obtenue du solde primaire structurel ne serait plus que de 0,8 point, soit environ 25 à 26 mds€. La hausse de la charge d’intérêts en retrancherait encore environ 0,3 point de PIB, de sorte que le solde structurel total ne s’améliorerait finalement que de 0,5 point. Le HCFP aboutit, selon sa propre méthode de référence, à un effort structurel équivalent, de l’ordre de 28 mds€, dont 17 mds€ de recettes et 11 mds€ de dépenses après prise en compte des intérêts ; il souligne surtout que l’effort sur la dépense primaire atteint 23 mds€, mais que 12 mds€ sont absorbés par la hausse des intérêts.
Figure 1. Décomposition de l’ajustement structurel proposé par le Gouvernement en 2027
Autrement dit, une part importante de l’effort de 2027 sert moins à réduire le déficit et à inverser la trajectoire de la dette qu’à empêcher la dégradation spontanée des finances publiques. Le déficit nominal ne reculerait ainsi que de 5,4 % à 5,0 % du PIB, tandis que la dette continuerait de progresser de 119,3 % à 121,7 % du PIB. Le HCFP relève d’ailleurs que le déficit resterait presque intégralement structurel et qualifie l’objectif de réduction affiché pour 2027 de minimum au regard de la situation des finances publiques.
Cette amélioration reste surtout très inférieure à celle nécessaire pour stabiliser immédiatement la dette rapportée au PIB. En 2026, avec un déficit public prévu à 5,4 % du PIB, une charge d’intérêts proche de 2,6 % du PIB et après avoir neutralisé les effets de la conjoncture (+ 0,3 %), le déficit primaire structurel atteindrait environ 2,5 % du PIB potentiel. Or, avec une croissance nominale de 2,0 % et un taux d’intérêt apparent voisin de 2,3 %, il faudrait au contraire dégager un excédent primaire structurel autour de 0,6 % du PIB potentiel pour stabiliser le ratio dette / PIB, hors ajustements stock-flux. L’écart est donc voisin de 3,1 points de PIB potentiel. En valeur, cela représenterait un ajustement structurel nécessaire d’environ 95 à 100 mds€. Après l’effort proposé pour 2027 et grâce à un différentiel temporairement plus favorable entre croissance nominale (g) et taux apparent de la dette (r) selon les hypothèses gouvernementales, cet écart serait ramené, selon nos calculs, à environ 1,9 point de PIB potentiel, soit près de 60 mds€.
Tableau 1 : principaux indicateurs de finances publiques en 2026-2027
| 2026 | 2027 (Gouvernement) | 2027 (Croissance faible) | |
| Croissance réelle | 0,5 % | 1,0 % | 0,5 % |
| Croissance nominale | 2,0 % | 2,7 % | 2,2 % |
| Taux apparent de la dette (% dette n-1) | 2,3 % | 2,5 % | 2,5 % |
| Déficit public (% PIB) | – 5,4 % | – 5,0 % | – 5,3 % |
| Écart à la stabilisation (% PIB potentiel) | 3,1 pts | 1,9 pt | 2,7 pts |
| Effort restant | ~ 96 mds€ | ~ 60 mds€ | ~ 86 mds€ |
| Dette publique (% PIB) | 119,3 % | 121,7 % | 122,5 % |
Sources : PLF 2027, HCFP ; calculs et scénarios Deloitte Société d’Avocats.
Mais cette trajectoire apparaît particulièrement sensible à l’hypothèse de croissance : alors que le Gouvernement table pour 2027 sur une croissance réelle de 1,0 % située dans le haut de la fourchette des prévisions, la Banque de France retient 0,9 %, le FMI 0,7 % et l’Institut français de l’économie 0,5 %. Or, dans un scénario plus défavorable, à politique budgétaire inchangée, où la croissance réelle serait limitée à 0,5 % en 2027, le taux apparent de la dette deviendrait supérieur à la croissance nominale, réactivant l’effet boule de neige. Le déficit atteindrait alors environ 5,3 % du PIB et la dette près de 123 %, tandis que l’effort restant nécessaire à sa stabilisation passerait d’environ 1,9 à 2,7 points de PIB potentiel, soit de près de 60 mds€ à environ 85-90 mds€. Plus de la moitié de l’ajustement réalisé en 2027 serait ainsi absorbée par l’éloignement de la cible de stabilisation, la moindre croissance alourdissant mécaniquement le poids de la dette et des intérêts.
Figure 2. Écart entre le solde primaire structurel observé et celui permettant de stabiliser le ratio de dette publique sur PIB
Le PLF 2027 réduit une partie du déséquilibre structurel et limite la dérive spontanée du déficit, tout en laissant au prochain exercice – et surtout au prochain quinquennat -, l’essentiel de l’ajustement nécessaire pour enrayer durablement la progression de la dette. Reste à savoir comment cet effort est réparti.
Les quatre piliers de l’effort
L’effort budgétaire proposé par le Gouvernement est réparti de manière diffuse entre les différents agents économiques. Pour en analyser la répartition, nous retenons ici les mesures primaires identifiables par rapport à 2026, soit 17,2 mds€ de prélèvements obligatoires supplémentaires et environ 23 mds€ d’effort sur la dépense primaire. Quatre principaux leviers se dégagent :
- Le premier consiste à solliciter davantage les retraités, à hauteur d’environ 5,7 mds€, par une moindre progression des pensions et une hausse de leur fiscalité.
- Le deuxième prolonge l’effort demandé aux entreprises, qui supporteraient autour de 10 mds€ de prélèvements fiscaux et sociaux supplémentaires, principalement au travers de la réduction des allègements de cotisations.
- Le troisième repose sur le freinage de la dépense publique : administrations et opérateurs concentreraient près de 12 mds€ d’effort, auxquels s’ajoutent notamment le gel du point d’indice des fonctionnaires et différentes économies de prestations.
- Enfin, le quatrième fait plus indirectement contribuer les ménages, à travers les prestations sociales, la santé, la fiscalité locale ou certaines taxes à la consommation.
La figure ci-dessous mesure ainsi l’incidence juridique ou budgétaire de premier tour des principales mesures.
Figure 3. Qui supporte l’effort budgétaire proposé par le Gouvernement ?
Incidence juridique ou budgétaire de premier tour, en mds€ par rapport à 2026
Note : Le poste non ventilé comprend notamment 1,4 md€ de prélèvement sur les avoirs en déshérence et 0,3 md€ d’autres PO résiduels.
Les retraités, première cible identifiable
Les retraites constituent le premier poste de dépenses sociales et leur progression est largement déterminée par la démographie et l’indexation des pensions. Leur poids en fait mécaniquement un levier puissant de consolidation budgétaire, mais aussi l’un des plus sensibles politiquement.
Le PLFSS 2027 prévoit ainsi de rompre partiellement avec l’indexation automatique sur les prix. Les pensions totales inférieures à 1 260 € par mois resteraient intégralement revalorisées, avec un mécanisme de lissage immédiatement au-dessus de ce seuil. Pour les pensions supérieures, le Gouvernement pourrait fixer par décret une revalorisation inférieure à l’inflation ; dans le scénario budgétaire retenu, les pensions au-dessus du seuil seraient gelées. L’économie atteindrait environ 4,3 mds€ sur les deux principaux champs retenus ici, dont 3 mds€ sur les retraites de base et 1,3 md€ sur les pensions publiques.
Le second levier est fiscal. Les pensions bénéficient aujourd’hui d’un abattement de 10 % pour l’impôt sur le revenu, plafonné à 4 439 € par foyer. Le PLF propose d’introduire un sous-plafond spécifique de 3 000 € pour les pensions de retraite, pour un rendement estimé à 1,4 md€. 4,6 millions de foyers fiscaux seraient concernés par la réduction du plafond de l’abattement.
Les deux mécanismes sont donc complémentaires : la sous-indexation réduit la progression de la dépense et touche le revenu avant impôt, tandis que la réduction de l’abattement augmente l’impôt des retraités imposables.
Les entreprises comme variable d’ajustement
Le deuxième pilier repose sur les entreprises, alors même que le Gouvernement revendique une certaine « stabilité fiscale ». La contribution exceptionnelle sur les bénéfices des grandes entreprises, initialement présentée comme temporaire, serait ainsi prolongée pour un troisième exercice. Son taux serait néanmoins abaissé d’environ un quart : de 20,6 % à 15,7 % pour la première tranche et de 41,2 % à 31,4 % pour la seconde. Son rendement diminuerait de 7 mds€ en 2026 à 5 mds€ en 2027. Cette nouvelle prorogation prolonge les interrogations que nous avions examinées dans notre article consacré au rendement et aux effets à long terme des surtaxes sur les grandes entreprises.
Deux contributions sectorielles complètent ce dispositif. La contribution exceptionnelle sur les grandes entreprises de transport maritime serait rétablie pour un exercice, avec un taux abaissé de 12 % à 8 % et un rendement attendu de l’ordre de 300 m€. La taxe sur les infrastructures de transport de longue distance, qui concerne notamment les principaux concessionnaires autoroutiers et exploitants aéroportuaires, serait quant à elle rendue progressive : son taux demeurerait à 4,6 % jusqu’à 20 % de rentabilité mais pourrait atteindre 12,2 % au-delà de 30 %, pour environ 800 m€ de recettes supplémentaires.
L’industrie pharmaceutique et, plus largement, les fournisseurs privés de produits de santé seraient mis à contribution à hauteur d’environ 2 mds€, principalement par des baisses de prix, une maîtrise des volumes et des mesures de bon usage destinées à réduire la dépense remboursée.
Mais le levier le plus significatif pour les entreprises concerne sans doute le coût du travail. Après la mise en place de la réduction générale dégressive unique (RGDU) en 2026, le PLFSS 2027 en réduirait à nouveau le bénéfice. Le gel du barème des allègements généraux de cotisations patronales, en maintenant la référence au SMIC de début 2026, augmenterait les prélèvements de 2,9 mds€ par rapport à 2026. Surtout, la participation, l’intéressement et la prime de partage de la valeur seraient désormais pris en compte pour déterminer la rémunération servant au calcul de l’allègement : ces sommes conserveraient leur régime social propre, mais leur versement réduirait l’exonération patronale dont bénéficie l’entreprise. Le rendement attendu atteint 3,7 mds€. Enfin, environ 2,1 mds€ supplémentaires proviendraient de plusieurs mesures concernant notamment la tarification accidents du travail et maladies professionnelles (AT-MP), les avantages liés aux véhicules thermiques et certains avantages des salariés des industries électriques et gazières. Ces hausses seraient partiellement compensées par la disparition du prélèvement exceptionnel sur la caisse des industries électriques et gazières (- 1,5 md€), tandis que la hausse attendue de la fiscalité locale des entreprises (0,5 md€) et les recettes supplémentaires associées à la lutte contre la fraude fiscale (notamment à la TVA) et à la facturation électronique (1 md€) contribueraient également au redressement.
L’effort demandé aux entreprises ne porte donc plus seulement sur les bénéfices, mais aussi largement sur le facteur travail. Or, le renchérissement du coût du travail peut peser sur la demande de travail ou être progressivement répercuté sur les rémunérations. Comme nous l’avions montré dans notre analyse de la fiscalité des entreprises, l’incidence économique des prélèvements assis sur le travail dépend notamment de la flexibilité des salaires, des minima salariaux et du lien entre cotisations et prestations. Des travaux récents montrent ainsi que les cotisations patronales sans contrepartie individualisée sont beaucoup moins répercutées sur les salaires (Bozio, A., Breda, T., Grenet, J. et Guillouzouic, A., 2025, « Does Tax-Benefit Linkage Matter for the Incidence of Payroll Taxes? »).
La maîtrise des dépenses comme « voiture-balai »
Le troisième pilier est présenté comme celui de la maîtrise de la dépense en évolution et non pas en niveau puisque les dépenses publiques ne diminueraient pas en euros. Selon le HCFP, elles progresseraient encore d’environ 41 mds€ en 2027, soit + 2,3 % en valeur et + 0,6 % en volume. L’effort tient donc à une progression inférieure à leur tendance, dans un contexte où la charge d’intérêts, la défense et certaines dépenses sociales continuent d’augmenter fortement.
Le domaine de la santé concentre une partie de ces économies. L’ONDAM serait limité à 278,7 mds€, soit une hausse de 2 % contre une progression tendancielle estimée à 3,4 %. Pour y parvenir, le PLFSS identifie 5,1 mds€ d’économies nouvelles sur les produits de santé, les arrêts maladie, les soins de ville, les complémentaires et les établissements ; elles financeraient parallèlement 1,2 md€ de dépenses nouvelles, soit un effort net proche de 3,9 mds€. S’y ajoute la montée en charge de la hausse du ticket modérateur décidée antérieurement, pour 1,2 md€.
Du côté de l’État, le gel du point d’indice représenterait environ 2 mds€, tandis que les opérateurs seraient également mis à contribution : 1,1 md€ sur France Compétences, 0,3 md€ sur le Fonds chaleur, 0,5 md€ de ralentissement du Fonds national d’action sociale, 0,2 md€ sur l’Agence nationale de l’habitat (ANAH) et environ 0,2 md€ sur France Travail.
Enfin, les collectivités supporteraient, selon le Gouvernement, un effort global de 5,5 mds€. Celui-ci passerait notamment par une contribution progressive de 2,5 mds€, par la réforme du fonds de compensation pour la taxe sur la valeur ajoutée (FCTVA) ainsi que par plusieurs limitations de leurs recettes et concours de l’État. Leur dépense ne progresserait ainsi que de 0,2 % en valeur en 2027 et l’investissement local reculerait de 4,2 %.
Cette mécanique explique pourquoi la maîtrise de la dépense joue en quelque sorte le rôle de « voiture-balai » du budget : après avoir préservé certaines priorités (défense, sécurité, justice ou investissements), l’État doit trouver ailleurs les économies permettant de contenir la progression d’ensemble. L’exercice consiste donc moins à réduire la dépense publique qu’à déterminer quelles dépenses continueront de progresser et lesquelles seront gelées, sous-indexées ou recentrées.
Les ménages comme victimes collatérales
Le quatrième pilier est moins immédiatement visible. Le Gouvernement écarte une hausse générale de l’impôt sur le revenu en indexant son barème de 2,1 %, ce qui, selon le PLF, évite près de 4 mds€ de hausse d’impôt liée à l’inflation pour 20 millions de ménages et l’entrée dans l’impôt de quelque 500 000 foyers. Les principaux minima sociaux (RSA, AAH ou minimum vieillesse) resteraient également indexés. Plusieurs mesures affectent néanmoins directement les prélèvements ou le revenu disponible de certains ménages.
Les actifs sont directement sollicités. La fiscalisation des indemnités journalières et la hausse de CSG associée rapporteraient 1,4 md€ ; les prélèvements fiscaux et sociaux sur les indemnités de rupture 0,8 md€ ; et la restriction des arrêts maladie environ 1 md€. S’y ajoutent la hausse attendue des taux d’impôts locaux (0,7 md€), la suppression du taux réduit de TVA sur la télévision linéaire pour 0,4 md€ et une nouvelle contribution sur certains produits sucrés pour 0,3 md€.
L’effort passe également par les prestations. Sur le logement, le gel des APL, normalement revalorisés avec l’indice de référence des loyers, et leur recentrage, notamment pour certains étudiants, procureraient environ 0,6 md€ d’économies. La prime d’activité serait également gelée en 2027 (0,3 md€), tandis que les prestations familiales et l’allocation de rentrée scolaire seraient réduites ou non revalorisées pour 1,1 md€.
Les détenteurs de capital seraient également mis à contribution à hauteur d’environ 0,8 md€, principalement par la limitation de l’effacement des plus-values en report dans le régime d’apport-cession en cas de succession ou de donation (0,5 md€) et le durcissement de la fiscalité des locations meublées non professionnelles (0,3 md€).
Enfin, même lorsqu’elles ne visent pas directement les ménages, les économies de dépenses publiques et les prélèvements supplémentaires sur les entreprises (comme nous l’avions rappelé dans notre analyse de la fiscalité des entreprises) peuvent leur être partiellement répercutés, à l’aide de prestations moins dynamiques, de restes à charge ou de cotisations plus élevés, mais aussi par les prix, les salaires ou l’emploi.
Les premiers points d’achoppement avec le Parlement
La difficulté du PLF 2027 tient à la répartition de l’effort. Chaque mesure possède des perdants clairement identifiables, tandis que son ajustement, quelque 0,4 point de déficit en moins, est collectif et diffus. Or, la copie gouvernementale ne repose sur aucune majorité parlementaire automatique. Le HCFP souligne lui-même l’incertitude entourant l’adoption et l’exécution intégrale des mesures proposées.
Les retraites, premier test parlementaire
Le premier point de friction est déjà apparu. Le 7 octobre, la commission des finances de l’Assemblée nationale a adopté un amendement supprimant l’article 3 du PLF, c’est-à-dire la réduction à 3 000 € du plafond de l’abattement fiscal sur les pensions. Si cette suppression était répétée en séance puis au terme de la navette, elle ferait disparaître environ 1,4 md€ de recettes attendues.
La sous-indexation des pensions représente un enjeu encore supérieur, autour de 4 mds€. Elle figurera dans le débat sur le PLFSS. Là encore, le choix est particulièrement lisible pour les contribuables concernés : contrairement à une économie administrative diffuse, une moindre revalorisation se traduit immédiatement par une perte de pouvoir d’achat relativement à l’inflation. Le rendement budgétaire élevé des retraites se heurte donc directement à leur sensibilité politique.
Le débat illustre une contrainte plus générale : retirer une économie du budget ne fait pas disparaître le besoin de financement. Si l’objectif de déficit de 5 % est maintenu, chaque mesure rejetée doit être remplacée par une autre économie ou une autre recette.
La fiscalité du capital, ligne de partage persistante
Le second point d’achoppement porte sur la répartition de l’effort entre travail, consommation et capital. La copie initiale du Gouvernement revendique la « stabilité fiscale » et ne propose ni rétablissement général de l’ISF, ni relèvement général du prélèvement forfaitaire unique (PFU). Elle préserve explicitement le pacte Dutreil, ainsi que plusieurs dispositifs importants en faveur de l’investissement. Nous avons d’ailleurs recensé les mesures et les principaux « grands absents » du texte dans notre analyse technique du PLF 2027.
Le projet n’est pas cependant totalement neutre sur la fiscalité patrimoniale (cf. les mesures visant les détenteurs de capital). Et, la commission des finances a voté un amendement instaurant une taxe annuelle de 2 % sur certains titres de placement détenus par les holdings familiales. À l’inverse, elle a rejeté un amendement visant à supprimer le PFU et à revenir plus largement sur les réformes de fiscalité du capital de 2018. À noter que la commission a finalement rejeté l’ensemble de la première partie du PLF, rendant sans effet les amendements adoptés en commission.
Ce débat rejoint celui que nous avions consacré à la fiscalité du capital et la CDHR : taxer davantage les revenus ou les patrimoines les plus élevés peut certes répondre à un objectif de répartition de l’effort, mais le rendement de ces prélèvements dépend fortement de l’assiette retenue, des possibilités d’arbitrage et de leur comportement dans le temps.
Le véritable désaccord parlementaire risque donc moins de porter sur la nécessité abstraite de réduire le déficit que sur l’ordre dans lequel mobiliser les différentes assiettes : pensions de retraite, dépenses sociales, coût du travail, profits des entreprises ou patrimoines. C’est précisément cette question distributive qui rend l’ajustement difficile à stabiliser politiquement.
Conclusion : une première inflexion vers la stabilisation de la dette, mais une trajectoire encore très fragile
Le PLF 2027 propose un ajustement significatif, mais très inférieur à celui qui serait nécessaire pour stabiliser immédiatement la dette. Il organise surtout le partage d’un effort limité entre plusieurs catégories : les retraités par la moindre progression de leurs pensions et certains avantages fiscaux, les entreprises par les prélèvements sur les profits et surtout par la réduction des allègements de cotisations, les administrations par la maîtrise de leurs dépenses et les ménages par plusieurs gels ou transferts de charges.
Cette architecture explique aussi sa fragilité parlementaire. Les mesures les plus rentables sont souvent les plus visibles, donc les plus faciles à contester. L’abattement fiscal des retraités en fournit déjà l’illustration. Si d’autres économies sont supprimées au cours du débat sans mesures de remplacement, le déficit s’éloignera mécaniquement de la cible de 5 %.
La contrainte financière, elle, ne disparaît pas avec le vote parlementaire. Depuis début octobre, les taux français à dix ans évoluent autour de niveaux proches de 5 % et l’État prévoit un volume record d’environ 340 mds€ d’émissions obligataires nettes en 2027. Les ministres des finances de la zone euro ont d’ailleurs appelé la France à adopter rapidement un budget crédible afin de restaurer la confiance sur les marchés.
À quelques mois de l’élection présidentielle, un compromis durable sur la répartition de plusieurs dizaines de milliards d’euros d’effort apparaît donc particulièrement difficile à construire. Le PLF 2027 peut fixer une étape, mais il ne tranche pas le choix de fond : qui devra supporter l’ajustement nécessaire pour stabiliser durablement la dette française ? Faute d’accord politique plus large, cette question risque de devenir l’un des arbitrages budgétaires majeurs soumis aux électeurs en 2027, davantage qu’un débat définitivement clos par le vote de ce budget.