Quand la théorie des biens de retour bouleverse l’équilibre entre propriété privée et service public
Le contentieux du casino de Berck-sur-Mer illustre avec une acuité inédite la tension entre la continuité du service public et le droit de propriété. Si la théorie des biens de retour – vieille de 175 ans – s’est imposée dans toutes les concessions d’intérêt général pour garantir que les infrastructures essentielles reviennent à la collectivité à l’issue du contrat de concession, elle n’avait jamais franchi la digue protectrice de l’effet relatif des contrats : seuls les biens acquis ou réalisés par le concessionnaire pouvaient revenir à l’autorité concédante.
Or, dans cette affaire, le Conseil d’État a franchi un seuil en estimant que l’immeuble exploitée par la société concessionnaire (Jean Mertz) mais appartenant à une autre société du Groupe Partouche devait également faire retour à la commune, au motif que ces deux sociétés étaient « étroitement liées ». La solution repose sur une présomption : ce tiers-propriétaire serait réputé avoir consenti au transfert de son bien dès lors que celui-ci est affecté au service public et qu’un lien capitalistique ou fonctionnel étroit l’unit au concessionnaire.
Cette présomption soulève pourtant une difficulté fondamentale : le consentement ne se présume pas en droit, et moins encore lorsqu’il s’agit d’une atteinte au droit de propriété, protégé tant par la Constitution que par la Convention européenne des droits de l’homme. Le Conseil d’État prend ici position contre un principe cardinal : nul ne peut être engagé par un contrat auquel il n’a pas consenti.
Le choc frontal des juridictions : une bataille judiciaire inédite
Ce raisonnement a provoqué le conflit attendu entre ordres judiciaire et administratif. Le tribunal judiciaire de Boulogne-sur-Mer a, le 11 décembre 2025, fait interdiction à la ville et à son notaire d’opérer tout transfert de propriété de l’immeuble du casino. Une semaine plus tard, le tribunal administratif de Lille a, le 19 décembre, ordonné la remise immédiate du bien à la commune sous astreinte de 500 euros par jour. Chacun campe sur ses prérogatives : défense absolue du droit de propriété pour le juge judiciaire ; primat de la continuité du service public pour le juge administratif.
Le fond du problème apparaît alors dans toute sa rigueur : quelle compétence juridictionnelle et donc quel droit dès lors qu’un tiers – non partie au contrat administratif qu’est le contrat de concession – voit son bien menacé d’appropriation publique ? Le juge administratif peut-il imposer un transfert alors même que la domanialité publique est incertaine faute de propriété préalable par une personne publique ? Le juge judiciaire n’est-il pas seul compétent pour trancher les litiges portant sur la propriété privée ? La décision du tribunal administratif, écartant toute difficulté sérieuse et renvoyant éventuellement au juge judiciaire l’obligation d’interroger le juge administratif sur la qualification de bien de retour, met en lumière un risque réel d’enlisement procédural.
Une solution qui interroge sur ses propres limites
Si l’objectif poursuivi est louable – empêcher des montages destinés à éluder frauduleusement les obligations attachées aux biens nécessaires au service public –, la solution retenue ouvre une brèche dangereuse : doit-on assimiler tout lien capitalistique ou fonctionnel à un consentement implicite au retour des biens ? N’est-ce pas uniquement en cas de fraude avérée (« fraus omnia corrumpit ») que l’on pourrait légitimement écarter le principe cardinal de l’effet relatif des contrats ?
En pratique enfin, cette jurisprudence risque fort de rester lettre morte face à la sophistication croissante des structures sociétaires. Les groupes disposent aujourd’hui de moyens puissants pour occulter ou diluer les « liens étroits » dont dépend toute l’opérabilité du mécanisme.
L’urgence d’une ingénierie contractuelle exigeante
Ce contentieux démontre qu’une théorie supplétive ne saurait pallier durablement l’absence d’organisation contractuelle efficace. Le doyen Hauriou écrivait il y a plus d’un siècle que « Le contrat est la tentative la plus hardie qui puisse se concevoir pour établir la domination de la volonté humaine sur les faits, en les intégrant d’avance dans un acte de prévision ». Il serait temps que les autorités concédantes s’emploient à anticiper ces situations dans leurs contrats, en imposant au futur concessionnaire d’obtenir des engagements fermes et opposables des tiers propriétaires (promesses croisées, conventions tripartites). C’est seulement ainsi que pourront être efficacement et harmonieusement conciliées la continuité du service public et la sécurité juridique et patrimoniale des investisseurs privés.
À retenir
- L’affaire Berck-sur-Mer donne lieu à un affrontement inédit entre juges judiciaire et administratif quant au sort des biens appartenant à des tiers liés au concessionnaire.
- La présomption de consentement posée par le Conseil d’État bouscule les fondements du consentement et du droit de propriété.
- Seule une anticipation contractuelle rigoureuse permettrait aujourd’hui d’éviter un conflit de juges et de droits aux effets incertains.
- La clarification jurisprudentielle attendue devra préserver l’équilibre entre service public et sécurité patrimoniale sans sacrifier l’un ou l’autre.
À lire également : Biens de retour : le Conseil d’État étend sa théorie aux biens des tiers