Le 4 mars 2026, la Commission européenne a franchi ce que plus d’un observateur n’hésite pas à qualifier de Rubicon : en présentant son Industrial Accelerator Act (IAA), conduit par le vice-président Stéphane Séjourné, Bruxelles a officiellement consacré le principe de la « préférence européenne ». Ce terme, longtemps banni du vocabulaire communautaire, ferait désormais figure de principe directeur de la politique industrielle de l’Union. Dans un monde où les grandes puissances — États-Unis, Chine — pratiquent sans complexe la protection de leurs industries stratégiques, l’Europe semble vouloir enfin passer de l’interrogation à l’action. Réponse à l’interrogation qui l’anime : peut-elle encore se permettre d’être le dernier gardien du libre-échange universel ?
Aux origines d’un tabou fondateur
La construction européenne est, dans son essence même, un projet libéral. Le Traité de Rome de 1957 a érigé en principe suprême la non-discrimination entre ressortissants des États membres, consubstantielle à la libre circulation des marchandises, des services, des capitaux et des personnes. L’article 3 du TUE pose le principe de la libre circulation et affirme son projet issu de l’ordolibéralisme : “une économie sociale de marché”. Toute forme de préférence nationale ou régionale susceptible de fausser la concurrence y était, par principe, prohibée. Cette philosophie s’imposait avec d’autant plus de force qu’elle était l’héritage tiré des dérives protectionnistes des années 1930 et de la dévastation qui s’en était suivie.
Il serait toutefois inexact de réduire la tradition européenne à un libéralisme pur : la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA), fondée en 1951 à l’initiative de Monnet et Schuman, portait déjà l’idée qu’il existe des secteurs stratégiques qui ne sauraient être abandonnés au seul jeu du marché. Mais cet embryon de solidarité industrielle demeurait limité et ne s’était pas développé en une doctrine : la CECA expirera en 2002 sans avoir engendré de véritable politique industrielle européenne.
Ce sont les chocs extérieurs qui ont progressivement ébranlé le dogme libre-échangiste. En août 2022, le président Biden signe l’Inflation Reduction Act (IRA), mobilisant 370 mds$ pour l’industrie verte américaine en conditionnant les aides à la production sur le sol national. La réaction européenne est vive : plusieurs entreprises du continent annoncent transférer leurs investissements outre-Atlantique pour bénéficier des avantages américains. La Commission répond par son Green Deal Industrial Plan (mars 2023), sans aller jusqu’à instaurer une véritable préférence européenne. Le diagnostic s’approfondit en septembre 2024 avec le rapport Draghi : l’ancien président de la Banque centrale européenne y formule un cri d’alarme sur le décrochage compétitif du continent, appelant à un choc d’investissement annuel de 750 à 800 mds€. C’est sur ce terreau intellectuel que l’Industrial Accelerator Act a été conçu.
L’Industrial Accelerator Act : anatomie d’un tournant
L’IAA affiche une ambition claire : faire passer la part de l’industrie dans le PIB européen de 14 % actuellement, à 20 % d’ici 2035. Pour y parvenir, il s’articule autour de plusieurs piliers.
La préférence européenne dans la commande publique et les aides d’État constitue la mesure phare du texte. Tout argent public — qu’il s’agisse de marchés publics, de crédits d’impôt, de subventions ou de primes à l’achat — destiné aux secteurs stratégiques devra financer en priorité la production réalisée sur le territoire de l’Union. Le mécanisme s’inspire directement du Buy American Act, qui conditionne depuis des décennies les marchés fédéraux américains à l’utilisation de produits manufacturés aux États-Unis.
Des seuils de contenu local définis par secteur traduisent ce principe en obligations chiffrées : 70 % de valeur ajoutée européenne pour bénéficier du bonus à l’achat d’un véhicule électrique, 50 % pour les composants électroniques critiques, 25 % pour l’aluminium et le ciment utilisés dans les marchés publics du bâtiment. L’acier, sous la pression de certains États membres soucieux de préserver leurs chaînes d’approvisionnement, échappe à toute exigence quantitative, pour n’être soumis qu’à un critère carbone.
L’encadrement des investissements étrangers constitue le troisième pilier : pour tout investissement de plus de 100 m€ dans un secteur où un pays tiers contrôle plus de 40 % de la capacité manufacturière mondiale, l’IAA exige notamment une participation étrangère limitée à 49 %, au moins 50 % des emplois créés alloués à des travailleurs de l’Union, et 30 % de la production réalisée sur le sol européen.
Afin d’éviter l’isolationnisme, le texte prévoit, enfin, un mécanisme d’équivalence permettant à une quarantaine de pays partenaires — Royaume-Uni, Canada, Japon et Australie, notamment — de voir leur production assimilée à du contenu européen, sous réserve de réciprocité. La liste opère par inversion : tous les membres de l’OMC signataires de l’Accord sur les marchés publics sont inclus par défaut, sauf si la Commission décide de les exclure pour comportements discriminatoires. Ce mécanisme vise, en premier lieu, sans la nommer, la Chine.
Les conséquences géopolitiques d’un virage assumé
L’IAA ne peut se comprendre indépendamment de la recomposition profonde de l’ordre économique mondial. Depuis la crise financière de 2008, et plus encore depuis la pandémie, le consensus libéral des années 1990 s’est effiloché. Ce que les chercheurs Henry Farrell et Abraham Newman ont nommé la « weaponization des interdépendances » — l’utilisation des liens économiques comme armes de coercition politique — est devenu un fait structurant de la politique mondiale. Dans ce contexte, l’Union européenne est amenée à redéfinir sa posture. Indirectement, les règles gouvernant le droit international économique, qui s’est construit sur le constat des interdépendances (économiques) entre les États – dont les relations s’inscrivent pourtant dans un cadre de droit international public marqué par la souveraineté, et donc l’indépendance des États -, est amené à évoluer.
Le retour du protectionnisme américain constitue le premier vecteur de ce changement. Le retour de Donald Trump à la Maison-Blanche en janvier 2025 a immédiatement modifié la donne transatlantique : menace de tarifs douaniers à 30 % sur les exportations européennes, à 100 % sur les produits pharmaceutiques, quotas restrictifs sur l’automobile et l’acier… Contraint et forcé, l’Union a négocié en juillet 2025 l’accord dit de Turnberry avec Washington — accord vivement critiqué pour son déséquilibre et pour sa compatibilité contestée avec le droit de l’OMC. La leçon en a été retenue : face à un partenaire qui pratique sans complexe l’« America First », l’Europe ne peut se permettre d’être le seul grand acteur à jouer véritablement le jeu du libre-échange.
La rivalité avec la Chine représente la menace industrielle principale et la cible implicite de l’IAA. Pékin produit aujourd’hui 80 % des panneaux solaires mondiaux et plus de 60 % des batteries pour véhicules électriques. Des constructeurs comme BYD ou SAIC se positionnent agressivement sur le marché européen, en s’appuyant massivement sur les subventions de l’État. L’Union a bien engagé des procédures anti-subventions contre les véhicules chinois, mais ces mesures demeuraient ponctuelles ; l’IAA ambitionne une approche systémique, en rendant structurellement moins attractifs les composants entièrement importés. Les réactions de Pékin ont été immédiates : l’agence Xinhua a dénoncé un « pari protectionniste à prix élevé », susceptible de « ralentir la transition verte ».
Au-delà des jeux de puissance bilatéraux, l’IAA s’inscrit dans l’ambition plus large de la souveraineté stratégique européenne — notion que le président Macron avait introduite dès son discours de la Sorbonne en 2017. Il n’est d’ailleurs pas isolé : l’Institut Chatham House a relevé que l’IAA, conjugué à la taxe carbone aux frontières (CBAM), à l’instrument anti-coercition et au fonds de défense SAFE — qui impose déjà une préférence européenne de 65 % dans les acquisitions de défense —, signale « un changement plus large de doctrine ». L’UE, longtemps défenseur zélé du multilatéralisme, adopte progressivement une approche géoéconomique de ses relations commerciales.
Cette évolution n’est certes pas sans risques. Le premier est celui des représailles commerciales : plusieurs partenaires de l’Union — au-delà de la Chine et des États-Unis — ont déjà exprimé leurs inquiétudes face à ce qu’ils perçoivent comme un protectionnisme sophistiqué. Une spirale de rétorsions mutuelles pourrait conduire à la fragmentation du système commercial multilatéral en blocs rivaux — ce scénario de « slowbalization » que les économistes redoutent. L’OMC, dont l’organe d’appel est paralysé depuis 2019, n’est guère en mesure d’y faire obstacle. À l’examen des flux des échanges commerciaux depuis deux ans, il ne fait aucun doute que c’est désormais la réalité du commerce international : il croit, mais se fractionne entre divers “blocs”, plus opportuniste qu’autre chose.
La question des représailles ne serait donc pas un risque, mais simplement la réalité actuelle des échanges. À ce jeu, l’Union à des atouts, mais également des faiblesses, et elle doit être réaliste et pragmatique. Raison de plus d’enterrer le dogme du libre-échangisme, et d’y substituer celui des intérêts.
Le second risque, interne, est celui des fractures au sein de l’Union elle-même. Les États membres attachés à la tradition libérale — Suède, Danemark, Pays-Bas — redoutent qu’une préférence trop marquée ne renchérisse les intrants industriels et ne fragilise la crédibilité de l’Union comme défenseur du multilatéralisme. L’Allemagne, premier exportateur mondial parmi les États membres, a pesé de tout son poids pour aménager les exigences du texte afin de préserver les chaînes d’approvisionnement internationalisées de ses constructeurs automobiles. Les pays d’Europe centrale et orientale, aux capacités budgétaires plus limitées, craignent, quant à eux, de ne pouvoir profiter pleinement d’un dispositif qui avantagerait les États disposant des plus larges marges de manœuvre fiscales.
Mais ces craintes, internes, indiquent plutôt qu’il faut approfondir la mutualisation, le jeux d’une meilleure coordination entre les États membres. En bref, que la seule feuille de route est un renforcement de l’intégration, afin de pouvoir faire face au jeu multipolaire mondial.
La question de la compatibilité avec le droit de l’OMC ajoute une dimension proprement juridique à ces tensions géopolitiques. L’Accord sur les marchés publics interdit en principe les conditions de contenu local dans les marchés couverts par cet accord. La Commission espère contourner cet obstacle par son mécanisme d’inversion, mais cette construction demeure contestée et sera presque certainement éprouvée devant les instances de règlement des différends. L’enjeu est considérable : si l’IAA était jugé incompatible, c’est l’ensemble de l’édifice stratégique européen qui se trouverait fragilisté.
Mais à cet égard, c’est tout le droit international économique qui vacille, non pas menacé de disparition – tant les échanges entre États ont besoin d’un cadre -, mais d’une évolution. De fait, les grandes puissances ont donné le ton : le libre échange dans la mesure des intérêts propres des États.
Épilogue
La préférence européenne est-elle l’avenir ou la tentation de l’Union européenne ? La question mérite d’être posée sans faux-semblants. En officialisant ce principe, la Commission européenne ne rompt pas entièrement avec son héritage : un marché unique assorti d’un tarif extérieur commun a toujours constitué, en lui-même, une forme de préférence régionale. Ce que l’IAA accomplit, c’est étendre cette logique du périmètre douanier à l’allocation des ressources publiques.
Le véritable défi sera celui de la mise en œuvre : une préférence bien ciblée sur les secteurs où la dépendance crée un risque stratégique inacceptable peut contribuer à la réindustrialisation du continent ; une préférence trop large, source de rentes et de représailles, pourrait au contraire affaiblir l’Union et l’isoler dans un monde qui a besoin de davantage de coopération, non de moins. C’est à cette dialectique entre protection nécessaire et ouverture irremplaçable que le processus législatif qui s’ouvre devra répondre.