Lors de son intervention télévisée le 5 février dernier, le Président de la République a annoncé la fin d’une anomalie et d’une aberration typiquement française, la prise en compte dans l’assiette de la taxe professionnelle de la valeur locative des équipements et des biens mobiliers.
Nos impôts locaux n’ont jamais brillé par leur intelligence. Pour ne donner qu’un exemple historique, l’impôt sur les portes et fenêtres, dont le montant augmentait avec le nombre de portes et fenêtres par immeuble, a été créé par le Directoire en 1798. Ainsi, nombre de propriétaires d’immeubles supprimèrent les croisillons de leurs fenêtres afin d’éviter de se voir infliger un impôt sur quatre ouvertures plutôt que sur une seule. Après quelques années d’existence de cet impôt, tous les commentateurs et tous les acteurs politiques s’accordaient pour considérer qu’il s’agissait d’un impôt à supprimer. « Un impôt sur l’air et la lumière » comme le dira le Président Caillaux à la fin du XIXe siècle. Pourtant cet impôt, devenu au fil des ans un impôt local, ne sera supprimé qu’en 1926.
La taxe professionnelle est un impôt direct local créé en 1975 en lieu et place de la patente.
Cet impôt représente aujourd’hui la première ressource fiscale des collectivités territoriales françaises. Permettant de recouvrer une recette annuelle de près de 28 milliards d’euros, la taxe professionnelle représente pour les collectivités locales près de la moitié de leurs recettes.
Un large consensus sur la suppression de la part « équipements et biens mobiliers » des bases de la taxe professionnelle.
Le caractère pénalisant pour le développement économique des entreprises de la taxe professionnelle fait l’objet d’un très large consensus dans la mesure où son assiette est composée des immobilisations inscrites au bilan d’une entreprise (immeubles appelés dans le langage de la taxe professionnelle « biens soumis à la taxe foncière » et machines et autres équipement appelés « équipements et biens mobiliers » ou EBM).
En frappant les EBM, la taxe professionnelle frappe d’abord et avant tout les entreprises qui investissent. En effet, plus une entreprise détient ou utilise des immobilisations, plus elle est imposée à la taxe professionnelle. Comme le soulignait le Rapport Fouquet sur la Taxe professionnelle, cette dernière renchérit de 30% sur dix ans le coût de toute nouvelle acquisition de machine ou d’immeuble en France. Cette taxe porte en outre indistinctement ou du moins quasi indifféremment – atténuation de ce grief par le mécanisme du plafonnement de la taxe professionnelle en fonction de la valeur ajoutée – sur les entreprises qui font des bénéfices et sur celles qui font des déficits, entraînant souvent ces dernières dans une spirale dangereuse pour leur survie.
Il s’agit là d’un biais considérable en défaveur des entreprises industrielles les plus dynamiques qui investissent parce qu’elles croient en l’avenir. Les chefs d’entreprise dénoncent le fait qu’ils doivent préférer se fournir en matériel d’occasion afin de réduire leur base de taxe professionnelle plutôt que d’investir dans de nouveaux équipements au risque de rendre l’entreprise plus vulnérable dans la compétition mondiale. Même si certains patrons admettent que la taxe professionnelle n’influence pas spécialement leur stratégie d’investissement, tous déplorent le mode de calcul de celle-ci.
Les pouvoirs publics ont eu à cœur depuis les années 1980, soit très vite après son introduction, de réformer cet impôt qu’un ancien Président avait qualifié d’imbécile afin de le rendre moins « dangereux » pour les entreprises désireuses d’investir et de se développer. Ainsi, la part s’appuyant sur la masse salariale a disparu en 2003. De même, le Président Sarkozy avait annoncé que les investissements nouveaux réalisés à compter du 23 octobre 2008 jusqu’à fin décembre 2009 seraient définitivement exonérés de la taxe professionnelle.
La réforme voulue par le Président dans son discours du 5 février dernier, tout en prolongeant cet effort ; va beaucoup plus loin. Il s’agit de supprimer la part « EBM » de la taxe professionnelle pour « que l’on garde des usines en France ».
Pour les entreprises, l’allègement du poids de la TP sera de l’ordre de 7,5 milliards d’euros et s’accompagnera d’un allègement net de la fiscalité locale de 6,3 milliards. Comme le relève la mission d’information de la Commission des Finances de l’Assemblée nationale dans son rapport publié récemment, sur 100 euros d’allègement net, 45 iraient à l’industrie.
Mais cette suppression, si elle est souhaitée par la plupart des acteurs et en particulier des entreprises, soulève des problèmes délicats à résoudre. La question au centre de toutes les réflexions est de savoir ce qui remplacera la perte des recettes engendrée par la suppression de la part « EBM » de la TP ?
Des obstacles à surmonter avant de pouvoir mettre en œuvre la parole présidentielle.
En effet, si cette réforme est souhaitée par les acteurs économiques et son bien-fondé reconnu par tous, force est de constater qu’elle repose sur une équation dont la résolution est loin d’être évidente. D’un côté, les entreprises ont besoin de la suppression de la taxe professionnelle pour pouvoir créer de la richesse et des emplois tandis que de l’autre, les collectivités territoriales souhaitent préserver leurs ressources afin de faire face à des besoins collectifs croissants en période de crise.
Mais, surtout, à cette équation déjà complexe, vient se greffer une rigidité supplémentaire : la décentralisation en France constitue à la fois une décentralisation des compétences mais aussi une autonomie dans les ressources.
Ce constat ne doit pas être interprété comme étant une critique de l’autonomie des collectivités locales. En effet, la théorie du fédéralisme fiscal de Tiebout (1956) nous a enseigné les bienfaits qui pouvaient être attendus de l’autonomie fiscale des collectivités locales. Tiebout a montré qu’un pays divisé en plusieurs juridictions pouvait permettre une offre optimale de biens collectifs, les individus comme les entreprises pouvant quitter leur localité pour des raisons d’optimum de pression fiscale. Dans ce modèle de fédéralisme fiscal, les collectivités locales sont incitées à utiliser efficacement les ressources et à fournir le niveau de service public conforme aux préférences des individus afin de tirer un maximum de profit des recettes. Le niveau de pression fiscale, quant à lui, varie en fonction de cette préférence des individus pour les services publics. Les citoyens préfèrent bénéficier de beaux hôpitaux et de belles écoles, ils doivent alors s’attendre à payer davantage d’impôts que ceux qui s’accommodent d’hôpitaux et d’écoles en mauvais état. Cette vision économique rejoint une vision politique et institutionnelle tendant à responsabiliser davantage les élus afin que les citoyens-contribuables disposent des critères les plus pertinents pour juger de l’efficacité de leurs élus. Les électeurs doivent voter en sachant quel est le coût fiscal de la politique prônée par un candidat. Encore faut-il que la fiscalité locale soit compréhensible.
Structurellement, l’autonomie fiscale des collectivités locales est souhaitable afin que les deniers publics soient dépensés avec efficience et au plus près des choix des électeurs-contribuables.
Toutefois, le propos est ici non pas d’exposer l’intérêt théorique et pratique de l’autonomie fiscale des collectivités locales mais plutôt d’exposer la rigidité qu’elle entraîne aujourd’hui dans la mise en œuvre de la réforme de la taxe professionnelle en France.
En effet, l’Acte II de la décentralisation a entraîné une réforme constitutionnelle ayant abouti à la constitutionnalisation du principe d’autonomie fiscale des collectivités locales. Ainsi, l’article 72-2 de notre Constitution garantit aux collectivités territoriales un niveau minimum de « ressources propres », c’est-à-dire un minimum de ressources tirées de la fiscalité locale et non de dotations de l’Etat. Pour reprendre les termes de l’article 72-2, « les recettes fiscales et les autres ressources propres des collectivités territoriales représentent, pour chaque catégorie de collectivités, une part déterminante de l’ensemble de leurs ressources ».
Par suite, la suppression des équipements et biens mobiliers des bases de la taxe professionnelle, entraînant mécaniquement une chute des recettes fiscales des collectivités issues de cet impôt (la taxe professionnelle est la première recette fiscale des collectivités territoriales), le Gouvernement devra trouver et proposer au Parlement des ressources fiscales de substitution qui seront affectées aux collectivités territoriales. En d’autres termes, le Gouvernement ne peut pas compenser la suppression des équipements et biens mobiliers par une augmentation des dotations à l’égard des collectivités territoriales comme il aurait pu le faire avant 2003. Ce constat est d’autant plus important que le temps presse puisque le Président a prévu que la réforme commence à s’appliquer à compter du 1er janvier 2010 même si il est prévu un délai de trois ans pour la mise en œuvre totale.
Plusieurs schémas ont été proposés afin de faire face aux problèmes que peuvent poser la suppression des équipements et biens mobiliers de la base de la taxe professionnelle.
La première piste qui a été envisagée, avant d’être rapidement écartée, consistait en une augmentation des impositions pesant sur les ménages. Elle est rejetée aujourd’hui par le Gouvernement tant au nom d’une volonté de ne pas accroître la pression fiscale sur les ménages, qu’au nom d’une volonté de ne pas aggraver les conséquences envisageables de la crise actuelle.
Comme cela a été évoqué par le Président de la République au cours de son allocution télévisée, un autre schéma consisterait à remplacer l’actuelle taxation des investissements par une « taxe carbone » ou taxe « climat-énergie » frappant la consommation d’énergie (électricité, gaz et pétrole). Toutefois, cette éventuelle taxe carbone pâtit de contours pour l’heure mal définis : qui y serait assujetti ? Sur quelle assiette ? Comme le précise la Ministre de l’Economie dans son entretien avec la Tribune paru le 19 juin, « rien n’est décidé ».
En outre, la taxe énergie climat subirait des inconvénients dont pâtit toute fiscalité écologique. Si un impôt « vert » est efficace, il a vocation à entraîner une modification des comportements dans un sens plus respectueux de l’environnement. En d’autres termes, ce schéma de substitution n’est envisageable que si la taxe carbone a pour conséquence d’inciter les entreprises à émettre des quantités réduites de gaz à effet de serre. Par suite, l’assiette de cet impôt aurait vocation à diminuer, ce qui, on l’imagine, n’enchante pas les collectivités territoriales. Enfin, en tout état de cause, cette nouvelle taxe, ne serait-ce qu’en raison de sa complexité (comment traiter, par exemple, les implications communautaires de la création de cette taxe par exemple ?) ne serait pas en mesure de constituer une solution immédiatement applicable. Par suite, cette solution ne pourrait pas constituer une piste dans les mois à venir pour faire face à la baisse des recettes fiscales qu’entraînera la réforme de la taxe professionnelle.
Une autre piste consisterait à prévoir une sorte de « cocktail » de substitution. Est ainsi avancée l’idée d’une affectation aux collectivités locales de la cotisation minimale de la TP en fonction de la valeur ajoutée, recette allant jusqu’à présent dans le budget général de l’Etat. Il en serait de même des recettes tirées de la taxe sur les conventions d’assurance et d’une part supplémentaire de la taxe intérieure sur les produits pétroliers (TIPP) qui seraient affectées plus largement encore aux budgets des Conseil régionaux. Il est à noter également que la taxation des biens soumis à taxe foncière serait maintenue voire augmentée. A cela s’ajouterait la création d’un certain nombre de taxes sectorielles (ou leur augmentation quand elles existent déjà) comme la taxe sur les papiers ou la taxe sur les pylônes. Ce dispositif semble être le scénario privilégié du Gouvernement.
Ce dispositif de substitution pâtit à notre sens d’un défaut : il ne ferait qu’ajouter de la complexité à une fiscalité locale qui manque déjà cruellement de lisibilité, manque de lisibilité qui ne peut que susciter un affaiblissement supplémentaire du consentement à l’impôt. Il convient de noter qu’un tiers des requêtes fiscales devant les Tribunaux portent déjà sur les impôts directs locaux.
En attendant que soit opérationnelle une éventuelle taxe sur le carbone, la mission d’information de la Commission des Finances de l’Assemblée nationale propose une majoration de l’impôt sur les sociétés (IS) dans ses études. Il s’agirait de relever provisoirement le taux de l’IS de 2 à 3 points pour atteindre 36% afin de financer la baisse des recettes de la taxe professionnelle.
Cette solution en frappant les résultats des sociétés a pour elle le respect du principe de neutralité. Elle éviterait de faire peser une pression fiscale sur l’investissement des entreprises. Toutefois, si on observe la réalité statistique, cette neutralité n’est pas forcément respectée par l’IS puisque le secteur industriel ne contribue qu’à 11 % de l’IS. Cette piste si elle était mise en œuvre ferait également remonter le taux nominal d’imposition des résultats des sociétés et ainsi mettrait à mal les efforts des différents gouvernements de maîtrise et/ou de réduction des taux depuis 1986 ; alors même que les comparaisons internationales portent souvent sur ce taux nominal. Il faut toutefois nuancer cette critique dans la mesure où une augmentation du taux de l’IS à 36% reste modérée et que le paramètre fiscal n’est pas forcément le premier paramètre qu’observent les investisseurs internationaux (voir à ce propos les travaux de l’école de l’économie géographique) dans leur choix d’installation dans un pays. En outre, ces investisseurs, lorsqu’ils considèrent la fiscalité, prennent en considération un taux effectif d’imposition qui, s’agissant de la France, est bien éloigné du taux nominal eu égard à l’étroitesse de la base taxée. Il est d’ailleurs à noter qu’en 1996 et en 1998 le taux de l’IS a été réhaussé dans des proportions assez comparables à ce que propose la mission de la Commission de Finances de l’Assemblée nationale sans que l’économie française s’en soit retrouvée anémiée. Toutefois, cette piste vient d’être exclue par la Ministre de l’économie, cette dernière refusant d’accroître la pression de l’impôt sur les sociétés, même de manière marginale.
Dans ce climat de réforme radicale de la taxe professionnelle, les pratiques de nos partenaires européens en la matière peuvent constituer indéniablement des sources d’inspiration.
De façon générale, la France se démarque par les bases sur lesquelles repose la taxe professionnelle.
Chez nos principaux partenaires, l’Italie et l’Allemagne, deux dispositifs semblent particulièrement intéressants à détailler. Dans ces deux pays, l’assiette des impôts locaux sur les entreprises doit reposer soit sur la valeur ajoutée (Italie), soit sur les bénéfices (Allemagne).
Le système de financement des collectivités locales en Italie, en réussissant à concilier le fédéralisme fiscal et l’efficacité dans la levée des ressources, est des plus intéressants à analyser.
Jusqu’en 1997, 85% des revenus des régions italiennes étaient constitués de transferts. A partir de 1998, cette proportion a commencé à décroître rapidement au profit des impôts locaux dont la part dans les recettes totales est brusquement passée de 12% à 45%. Ce développement de la fiscalité locale est la conséquence directe des lois « Bassanini » et de la loi sur le fédéralisme fiscal votée en 2000. En effet, en 1998, a été créée un impôt régional sur l’activité productive, l’IRAP – imposta sulle attività produttive.
La base imposable de l’IRAP est déterminée à partir de la valeur de la production nette qui peut se définir, d’une manière générale, comme la différence entre les produits et charges de l’exercice.
Cet impôt correspond à environ 2,5% du PIB et représente la principale source de revenus des régions italiennes, qui bénéficient à ce titre d’un certain degré d’autonomie. Ces régions peuvent modifier le taux de l’impôt de plus ou moins un point et fixer un taux différent selon les secteurs économiques ou les catégories de contribuables.
Cette solution italienne est intéressante au plus haut point et a constitué une source d’inspiration d’un grand nombre de rapports sur la question qui ont proposé la création d’une nouvelle assiette pour la taxe professionnelle en France, celle de la valeur ajoutée (voir dans ce sens le rapport d’Olivier Fouquet précité).
L’expérience italienne a démontré qu’une telle imposition a permis de préserver la compétitivité des entreprises et de ne pas surenchérir le capital. Toutefois, comme l’a posé la Cour de Justice des Communautés Européennes (CJCE) sur l’IRAP, pour se conformer aux règles posées par les Traités instituant la Communauté européenne, cette taxe doit porter sur les entreprises installées dans l’Etat de prélèvement et ne peut pas porter sur les produits importés dans ce même Etat, ce qui n’est pas forcément conforme à une certaine tradition protectionniste toujours présente dans notre pays.
En Allemagne, la taxe professionnelle (Gewerbesteuer) est acquittée par toute personne (physique ou morale) exerçant une activité commerciale ou industrielle dans ce pays et constitue un impôt complémentaire à l’IS prélevé par l’Etat fédéral et partiellement redistribué aux Länder. La taxe professionnelle allemande précédemment assise sur les immobilisations et la masse salariale, à l’instar de la taxe professionnelle française, repose désormais sur les bénéfices. Cette réforme a également permis d’améliorer la compétitivité des entreprises allemandes ou du moins a permis de faire en sorte que la fiscalité locale ne soit plus un frein à leur développement.
Pour reprendre l’analyse de l’OFCE sur la fiscalité directe locale, ces assiettes, qu’il s’agisse de la valeur ajoutée en Italie ou du bénéfice en Allemagne, apparaissent économiquement mieux fondées. Elles présentent cependant deux inconvénients : elles sont plus difficilement localisables et leurs recettes sont plus sensibles à la conjoncture.
Conclusion
Si la proposition de diminuer de manière très significative l’assiette de la taxe professionnelle en excluant la valeur locative des équipements et biens mobiliers ne peut qu’être saluée, les différentes mesures de compensation proposées pour pallier la perte fiscale des collectivités sont pour l’heure à mieux définir et risquent en tout état de cause de décevoir.
Les entreprises seront vigilantes à éviter que ne leur soit repris d’un côté par des impôts équivalents ce qu’elles auront pu gagner d’un autre côté par une baisse sensible de la taxe professionnelle. Les élus veilleront quant à eux à ce que cette réforme n’entraîne pas une baisse de leurs ressources voire de leurs pouvoirs.
Plus largement, il est crucial que cette réforme soit une réforme d’ensemble abordant une bonne fois pour de nombreuses années les différentes facettes de la taxe professionnelle. Cet impôt a fait l’objet de plus de 70 réformes depuis sa création en 1975 ! Ces changements incessants créent de l’instabilité juridique pour les entreprises, instabilité dommageable pour leur compétitivité et pour l’attractivité de notre territoire. Aussi, pour être vraiment réussie, cette réforme devra être de grande ampleur afin qu’elle soit la dernière réforme de la taxe professionnelle avant longtemps ! Pour cela la réforme de la fiscalité locale ne peut être déconnectée de la réforme des collectivités territoriales dont la Commission Balladur a constitué une première étape. En bref, pour être réussie, cette réforme doit être profonde.