Même si ce fait n’est pas passé inaperçu dans le monde des collectivités territoriales, il convient de rappeler que la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a supprimé définitivement la taxe professionnelle et a créé l’article 1447-0 du code général des impôts, instituant une contribution économique territoriale (CET) composée d’une cotisation foncière des entreprises et d’une cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises, à compter du 1er janvier 2010 (I).
Seules ces deux dernières impositions, réunies sous l’appellation de contribution économique territoriale, seront directement payées par les contribuables.
En effet, depuis quasiment sa création, la plupart des acteurs politiques ou issus du monde de l’entreprise s’accordaient à considérer que la taxe professionnelle constituait un impôt « anti-économique » dans la mesure où il pénalisait lourdement les entreprises industrielles qui investissaient. Toutefois, dans un contexte tendu des finances locales, il était hors de question de supprimer sèchement ce qui constituait la première des ressources des collectivités territoriales. En d’autres termes, il fallait trouver de nouvelles ressources qui compensent la suppression de la taxe professionnelle. Ce fut donc la CET.
Mais du côté des collectivités territoriales, ce mouvement était un peu comme un saut dans le vide. La suppression de la première recette fiscale était en soi anxiogène. Le fait que cette dernière soit remplacée par une nouvelle contribution n’était pas rassurant à lui seul dans la mesure où il était difficile de croire le Gouvernement sur parole quand il disait que tout cela ne tarirait pas des finances locales déjà au bord du gouffre. Dans ce contexte, le Gouvernement s’est engagé pendant une période de quelques années à lisser les effets de cette réforme.
L’année 2010 apparaît comme une année de transition, au cours de laquelle les collectivités percevront une compensation relais (II).
Un premier bilan de la réforme peut cependant être effectué, qui conduit à la remise en cause du système de péréquation (III).
I – Les effets de la réforme : deux nouvelles impositions
Dans une première partie, il nous a semblé nécessaire de rappeler les principaux points de la réforme de la taxe professionnelle en particulier du point de vue des collectivités territoriales.
A. La cotisation foncière des entreprises
Les communes et les établissements publics de coopération intercommunale (EPCI) percevront la totalité du produit de la cotisation foncière des entreprises, assise sur les valeurs locatives foncières (article 1379 du CGI).
La cotisation foncière des entreprises est due chaque année par les personnes physiques ou morales ou par les sociétés non dotées de la personnalité morale qui exercent à titre habituel une activité professionnelle non salariée (article 1447).
Les organes locaux délibérants fixent le taux des taxes foncières, de la taxe d’habitation et de la cotisation foncière des entreprises (1636 B sexies). Ils peuvent soit faire varier dans une même proportion les taux des quatre taxes appliqués l’année précédente ; soit faire varier librement entre eux les taux des quatre taxes, sous certaines conditions.
B. La cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (CVAE)
Elle est partagée entre les trois niveaux de collectivités territoriales :
- la commune (ou EPCI) perçoit une fraction égale à 26, 5 % du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises afférent à son territoire.
- le département reçoit une fraction égale à 48, 5 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises due au titre de la valeur ajoutée imposée dans chaque commune de son territoire (article 1586) ;
- la région perçoit les 25 % restants (article 1599 bis).
Les collectivités territoriales ne disposent d’aucun pouvoir de fixer le taux de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises.
Assise sur la valeur ajoutée, la CVAE est théoriquement due par toutes les personnes physiques ou morales ainsi que les sociétés non dotées de la personnalité morale qui exercent à titre habituel une activité professionnelle non salariée et dont le chiffre d’affaires est supérieur à 152 500 euros.
La CET est plafonnée à 3 % de la valeur ajoutée. Cette valeur ajoutée est :
- Pour les contribuables soumis à un régime d’imposition micro BIC ou micro BNC, égale à 80 % de la différence entre le montant des recettes et, le cas échéant, celui des achats réalisés au cours de l’année d’imposition ;
- Pour les autres contribuables, celle définie à l’article 1586 sexies, soit celle permettant de calculer la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (1647 B sexies).
II – La compensation ou comment rendre supportable la réforme
L’article 78 de la loi n° 2009-1673 du 30 décembre 2009 de finances pour 2010 a instauré à compter de 2011 des dotations de compensation de la réforme de la taxe professionnelle. Il s’est agi là tout à la fois d’un outil de conviction politique à l’attention des élus locaux (les plus critiques et les plus triviaux parleront de pilule à faire avaler, etc.) et de saine gestion permettant de lisser les effets financiers d’une réforme majeure sur des collectivités exsangues.
Le législateur a pris en compte notamment le potentiel fiscal des collectivités, calculé en fonction des ressources avant et après réforme, et la population, soit la comparaison du potentiel fiscal de chaque collectivité par habitant par rapport à la moyenne nationale.
Au titre de l’année 2010, une compensation relais est versée à chaque collectivité territoriale (commune, département, région) ou EPCI à fiscalité propre (communauté d’agglomération, communauté urbaine, communauté de communes, communauté ou syndicat d’agglomération nouvelle) qui aurait perçu un produit de taxe professionnelle au titre de l’année 2010, si la suppression de cette taxe n’était pas intervenue.
Ont été également mis en place des fonds nationaux de garantie individuelle des ressources communales, départementales et régionales, chargés de compenser les conséquences de la réforme.
A. Le versement d’une compensation
Les communes et EPCI à fiscalité propre votent un taux relais, dans les conditions et limites prévues pour le taux de la taxe professionnelle par le code général des impôts dans sa rédaction en vigueur au 31 décembre 2009 (article 1640 B du CGI 1).
La région Ile-de-France bénéficie de dispositions particulières. Les départements et les régions ne votent pas de taux relais au titre de 2010. Les taux à retenir sont explicités par instruction de la direction générale des finances publiques.
La compensation sera perçue par les collectivités en lieu et place de la nouvelle cotisation économique territoriale. Ce n’est donc que cette année que la réforme sera réellement en place pour les collectivités.
Aux termes du nouvel article 1640 B du code général des impôts, pour l’année 2010, les recettes résultant de la cotisation foncière des entreprises sont perçues au profit du budget général de l’Etat.
L’Etat devient donc une « chambre de compensation à l’égard des collectivités ». Il perçoit 3 % du montant des impositions de cotisation foncière des entreprises établies au titre de l’année 2010.
La compensation est constituée de deux composantes :
En premier lieu, les collectivités territoriales et EPCI à fiscalité propre reçoivent au titre de l’année 2010, en lieu et place du produit de la taxe professionnelle, une compensation relais, égale au plus élevé des deux montants suivants :
- soit le produit de la taxe professionnelle qui résulterait pour cette collectivité, au titre de l’année 2010, des dispositions relatives à cette taxe dans leur version en vigueur au 31 décembre 2009 ; Toutefois, pour le calcul de ce produit, d’une part, il est fait application des délibérations applicables en 2009 relatives aux bases de cette taxe, d’autre part, le taux retenu est le taux de cette taxe additionnelle voté par le conseil régional pour les impositions au titre de l’année 2009 dans la limite du taux voté pour les impositions au titre de l’année 2008 majoré de 1 % ;
- soit le produit de la taxe professionnelle de la collectivité territoriale ou de l’établissement public au titre de l’année 2009.
En clair, le montant de la compensation sera quoi qu’il en soit, pour chaque collectivité territoriale, égal au minimum au produit de la taxe professionnelle qu’elle avait perçu en 2009.
En second lieu, cette compensation relais est augmentée le cas échéant, pour les seules communes et EPCI, du produit des bases communales ou intercommunales de cotisation foncière des entreprises des établissements situés sur le territoire de cette commune ou de cet établissement imposées au profit du budget général de l’Etat par la différence, si elle est positive, entre le taux relais voté par cette commune ou cet établissement public et le taux de taxe professionnelle voté par cette commune ou cet établissement public pour les impositions au titre de l’année 2009, multipliée par un coefficient de 0,84.
La loi de finances a également prévu qu’une estimation du montant individuel de la dotation de compensation de la réforme de la taxe professionnelle sera notifiée à chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour le 15 mars 2011.
En tant que de besoin, le montant de la compensation relais est corrigé sur la base des impositions à la taxe professionnelle et à la cotisation foncière des entreprises émises jusqu’au 30 juin 2011 et des dégrèvements de taxe professionnelle et de cotisation foncière des entreprises ordonnancés jusqu’à la même date. Le montant de la correction est, le cas échéant, notifié à la collectivité territoriale concernée pour le 31 juillet 2011 (article 78 point 1.4 de la loi).
B. Les Fonds nationaux de garantie individuelle des ressources
Chaque collectivité territoriale se verra compenser ses pertes de recettes individuellement.
En effet, les collectivités « gagnantes » de fait de la réforme verseront leurs gains à un Fonds national de garantie individuelle des ressources, qui reversera ces montants aux collectivités « perdantes ».
Les gains et les pertes étant équilibrés, chaque collectivité sera compensée, en 2011, du montant des éventuelles pertes de recettes fiscales qu’elle subirait du fait de la suppression de la taxe professionnelle.
Le montant du prélèvement ou reversement du Fonds national de garantie individuelle des ressources sera notifié à chaque collectivité territoriale ou établissement public de coopération intercommunale à fiscalité propre pour le 15 mars 2011.
La gestion comptable et financière de ce fonds est assurée par le Ministre chargé du budget.
En définitive, on constate à ce jour une diminution effective de la charge fiscale pour les redevables de l’imposition.
Les communes et EPCI perçoivent la cotisation foncière des entreprises ; 26,5 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; la part départementale de la taxe d’habitation ; la part départementale de taxe foncière sur les propriétés non bâties ; la taxe sur les surfaces commerciales ; la moitié de l’ impôt forfaitaire sur les entreprises de réseaux (IFER) sur les hydroliennes, les centrales électriques et les installations photovoltaïques et hydrauliques, 2/3 de l’IFER sur les antennes relais, 100 % ou 30 % de l’IFER sur les éoliennes terrestres (selon qu’il existe ou non un EPCI à fiscalité propre) et la totalité de l’IFER sur les transformateurs électriques. Ces mêmes collectivités continuent de percevoir la part communale de la taxe d’habitation ; leur part de taxe foncière sur les propriétés bâties ; leur part de taxe foncière sur les propriétés non bâties ; leurs autres recettes fiscales (droits de mutation à titre onéreux, taxe d’enlèvement des ordures ménagères, imposition forfaitaire sur les pylônes…).
Les départements perçoivent 48,5 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; la moitié de l’IFER sur les hydroliennes, les centrales électriques et les installations photovoltaïques et hydrauliques, 1/3 de l’IFER sur les antennes relais et 70 % de l’IFER sur les éoliennes terrestres (lorsqu’elles sont implantées dans une commune hors EPCI) ; la totalité de la taxe spéciale sur les conventions d’assurances ; la part régionale de taxe foncière sur les propriétés bâties ; la part Etat des droits de mutation à titre onéreux. Ils continuent de percevoir leur part de taxe foncière sur les propriétés bâties ; la TIPP ; leurs autres recettes fiscales (droits de mutation à titre onéreux, redevance des mines, etc.). Ils ne perçoivent plus la taxe d’habitation.
Les régions perçoivent 25 % de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises ; la totalité de l’IFER sur le matériel ferroviaire roulant utilisé pour le transport de voyageurs, et de l’IFER sur les répartiteurs principaux téléphoniques. Elles continuent de percevoir la taxe intérieure sur les produits pétroliers ; leurs autres recettes fiscales (taxe sur les permis de conduire…). Elles ne perçoivent plus la taxe foncière sur les propriétés bâties ni la taxe foncière sur les propriétés non bâties.
Enfin, la compensation relais versée aux collectivités est au moins équivalente au produit de la taxe professionnelle perçu au titre de l’année 2009. Le cas échéant, pour les communes et les EPCI à fiscalité propre, ce montant est majoré du produit de la cotisation foncière des entreprises correspondant à l’augmentation du taux relais voté en 2010 par rapport au taux de taxe professionnelle de 2009. Le système de compensation ainsi mis en place devrait donc assurer à terme la neutralité de la réforme pour l’ensemble des collectivités.
III – Le système de péréquation, le talon d’Achille du nouveau système
Aux termes de l’article 72-2 de la Constitution, « la loi prévoit des dispositifs de péréquation destinés à favoriser l’égalité entre les collectivités territoriales ».
La réforme susvisée portant atteinte à la répartition des richesses entre collectivités, le législateur se devait donc de prévoir un mécanisme de péréquation.
C’est l’objet de l’article 78 de la loi de finances pour 2010.
A. Préservation des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle
A compter de cette année sont mis en place, dans chaque département, en remplacement des fonds départementaux de péréquation de la taxe professionnelle, des systèmes de péréquation des ressources des communes et des établissements publics de coopération intercommunale permettant de corriger les inadéquations de la répartition ou de la croissance des ressources entre ces collectivités et établissements publics au regard de l’importance de leurs charges ou de la croissance de ces charges.
Les ressources et les versements faisant l’objet de chacun de ce dispositif de péréquation sont d’un montant au moins égal aux montants redistribués en 2010.
B. Péréquation de la croissance de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises pour les départements et les régions
Sont créés un fonds régional de péréquation et un fonds départemental de péréquation.
Ces deux fonds sont alimentés par une part de la progression du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises d’une année sur l’autre. Les ressources des deux fonds seront ensuite réparties entre les collectivités les plus « pauvres » (potentiel fiscal par habitant inférieur à la moyenne).
Les calculs suivants seront effectués :
- à compter de 2012 : la différence entre le produit total de la cotisation perçue au titre de l’exercice précédent et celui perçu au titre de l’année 2010.
- la différence entre le produit perçu l’année considérée et le produit perçu en 2011 (ce dernier étant multiplié par le rapport précité représentatif de la progression de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises entre l’année précédant l’année considérée et 2010).
Chacun des produits de la différence sera soit minoré du prélèvement opéré au bénéfice des fonds chargés de compenser les conséquences financières de la réforme de la fiscalité locale, soit majoré des reversements opérés par ces fonds.
- le prélèvement sera égal à la moitié de la différence susvisée.
A noter que les prélèvements destinés à alimenter les deux fonds seront soumis à une double condition :
- le prélèvement sera dû seulement lorsque la différence entre le produit perçu l’année considérée et le produit perçu en 2011 est positive, soit lorsque cette collectivité territoriale a enregistré une hausse du produit de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçue ;
- le prélèvement sera dû seulement par les régions et par les départements ayant un potentiel fiscal par habitant supérieur à la moyenne.
C. Péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises
Il est créé un fonds régional et un fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises (nouvel art 1648 AB du CGI).
Concernant le fonds régional, à compter de 2011, les recettes fiscales des régions sont diminuées chaque année d’un prélèvement au profit de ce fonds, dont le montant est égal au quart des recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçues la même année.
Les ressources du fonds sont réparties entre les régions :
- Pour le tiers, au prorata de la population de chaque région ;
- Pour le tiers, au prorata de l’effectif des élèves scolarisés dans les lycées publics et privés et celui des stagiaires de la formation professionnelle de chaque région ;
- Pour le tiers, au prorata de sa superficie, retenue dans la limite du double du rapport entre, d’une part, le nombre d’habitants de la région et, d’autre part, la densité de population moyenne de l’ensemble des régions.
Le fonds départemental de péréquation de la cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises est créé de la même manière.
A compter de 2011, les recettes fiscales des départements sont diminuées chaque année d’un prélèvement au profit de ce fonds, dont le montant est égal au quart des recettes de cotisation sur la valeur ajoutée des entreprises perçues la même année.
Les ressources du fonds sont réparties entre les départements :
- Pour le tiers, au prorata de la population de chaque département ;
- Pour le tiers, au prorata du nombre de bénéficiaires des minima sociaux et de l’allocation personnalisée d’autonomie de chaque département ;
- Pour le tiers, au prorata de la longueur de la voirie départementale de chaque département.
Aux termes de l’article 76 de la loi de finances (dite clause de revoyure), avant le 1er juin 2010, le Gouvernement devait transmettre à l’Assemblée nationale et au Sénat un rapport présentant, par catégorie de collectivités et pour chaque collectivité, des simulations détaillées des recettes ainsi qu’une estimation de leur variation à court, moyen et long termes, en application de la réforme engagée.
Ce rapport devait notamment mettre en évidence les conséquences de la réforme sur l’autonomie financière et fiscale des collectivités et proposer les ajustements éventuellement nécessaires du système de péréquation.
Au vu de ce rapport, la loi devait ensuite préciser et adapter le dispositif de répartition des ressources des collectivités territoriales et des EPCI.
C’est l’objet du rapport de l’Inspection générale des Finances et de l’Inspection générale de l’Administration publié en mai 2010, portant sur l’évaluation des effets de la réforme de la taxe professionnelle sur la fiscalité des collectivités locales et sur les entreprises, dit rapport Durieux2.
Force est de constater la publication tardive de ce rapport, qui se borne à remettre en cause le système de péréquation, mais qui n’a pas permis aux élus de s’estimer davantage éclairés sur la réforme.
Il ressort toutefois du rapport Durieux que les inégalités de répartition des ressources fiscales et l’évolution contre-péréquatrice de nombreuses collectivités justifieraient des ajustements du mécanisme mis en place, ou la mise en place de nouveaux.
Différents scenarii ont été étudiés par l’inspection générale des finances, les mécanismes de péréquation sur flux (en fonction de la croissance) semblant les plus adaptés :
Pour les régions et les départements : il s’agirait de redistribuer une partie des ressources de l’ensemble des collectivités les plus riches, quelle que soit leur croissance ; selon le rapport, ce dispositif permettrait de réduire les inégalités entre régions de 30 % et entre départements de près de 20 % en 2015. Mais il ne prend en compte que la richesse des collectivités et non leurs charges et il est fortement concentré sur un petit nombre de collectivités contributrices. Il pourrait également s’agir de fusionner les mécanismes en ajoutant un critère supplémentaire de potentiel fiscal aux critères de charges du mécanisme de péréquation sur « stock » des régions et des départements ; le dispositif sur « flux » serait supprimé.
Le rapport des parlementaires en mission sur la réforme de la taxe professionnelle [[LAFFINEUR, CARRÉ, DIEFENBACHER, BUFFET, CHATILLON et GUENÉ, Rapport des parlementaires en mission sur la réforme de la taxe professionnelle, juin 2010]] propose quant à lui d’opérer un prélèvement de 50 % de la croissance cumulée de ressources pour toutes les régions et tous les départements dont le potentiel fiscal par habitant est supérieur à la moyenne (péréquation sur flux) ; de redistribuer les montants correspondants en fonction du potentiel fiscal et de critères de charges ; le mécanisme de péréquation dit sur « stock », qui mutualise 25 % de la CVAE et les répartit entre régions et entre départements selon des critères de charges, serait supprimé.
Pour les communes et EPCI, le rapport suggère notamment, au lieu de raisonner en nombre d’habitants, que la réflexion soit menée au regard du « pouvoir d’achat », c’est-à-dire en rapportant le potentiel fiscal des collectivités à un indice de charges, qui intègre les différents facteurs dimensionnant les besoins de services publics ; il suggère également de prendre en compte l’ensemble des ressources fiscales au lieu de la fiscalité ménages essentiellement ; de prendre en considération à la fois le niveau de richesse des intercommunalités et de leurs communes ; de favoriser l’intégration intercommunale ; de concilier un mécanisme national avec une exigence de péréquation au niveau territorial et prévoir un régime propre à l’Outre Mer.
Suite à la réforme de la taxe professionnelle, certains commentateurs ont pu critiquer la réforme de la taxe professionnelle comme portant atteinte à l’autonomie fiscale des collectivités territoriales et donc à la libre administration des collectivités territoriales, fondement de la décentralisation à la française.
Toutefois, d’un point de vue strictement juridique, si la Loi constitutionnelle n°2003-276 du 28 mars 2003 relative à l’organisation décentralisée de la République a consacré l’autonomie financière des collectivités, le Conseil Constitutionnel a rappelé le principe suivant au sujet de la loi portant suppression de la taxe professionnelle : «Il ne résulte ni de l’article 72-2 de la Constitution ni d’aucune autre disposition constitutionnelle que les collectivités territoriales bénéficient d’une autonomie fiscale » (Décision n° 2009-599 DC du 29 décembre 2009, considérant 64).
Par ailleurs, il convient de mentionner que la notion d’autonomie fiscale ne doit pas se confondre avec celle de libre administration des collectivités territoriales. La décentralisation repose sur l’autonomie financière des collectivités territoriales et non sur leur autonomie fiscale. Il n’est qu’à regarder les systèmes de financement des collectivités territoriales dans les pays qui nous entourent. Il ne viendrait à personne de contester que la République fédérale d’Allemagne est un Etat décentralisé, et pourtant les Länder sont essentiellement financés par des impôts recouvrés au niveau national et redistribués ensuite aux Länder selon des clés de répartition prenant en compte des éléments objectifs. C’est ce dernier point qui permet de garantir l’autonomie financière des collectivités territoriales et d’éviter que leurs financements soient soumis à des aléas politiques.
